Cronaca costituzionale della Presidenza di Giorgio Napolitano. Intervista all’autore del libro, il professor Gino Scaccia.

Gino Scaccia è professore ordinario di Diritto Pubblico all’Università di Teramo, docente di Diritto Costituzionale alla Luiss di Roma e dal 1996 al 2013 è stato consulente della Corte Costituzionale. Nel 2015 sono state editi da Mucchi Editore due libri sul Presidente della Repubblica: “Il Presidente della Repubblica fra evoluzione e trasformazione” e “Il Re della Repubblica. Cronaca costituzionale della Presidenza di Giorgio Napolitano”. Oggi il professor Scaccia torna a parlare di questa figura istituzionale, protagonista di una profonda trasformazione, attraverso l’esperienza concreta del novennato di Giorgio Napolitano.

Il Suo libro è intitolato Il Re della Repubblica, la Presidenza Napolitano è stata la più forte dell’epoca repubblicana?

La Presidenza di Giorgio Napolitano può essere paragonata a quella di Scalfaro. Sono state forse le presidenze politicamente più forti. Non a caso nel 1997 Massimo Franco pubblicò un libro su Scalfaro e lo intitolò anch’egli “Il Re della Repubblica”. Scalfaro dovette operare in un contesto nel quale il sistema politico implose per il convergere di tre fattori: a) lo sgretolamento dei partiti che per 50 anni avevano dominato il panorama politico italiano; b) il vasto sostegno popolare all’azione della magistratura dopo lo scoppio di Tangentopoli; c) l’abbandono del sistema proporzionale, sul quale era stata edificata la democrazia consociativa italiana. In queste condizioni eccezionali Scalfaro ha agito come “motore di riserva” del sistema istituzionale, evitando che esso crollasse e accompagnandolo verso un nuovo equilibrio di forze. Per certi versi anche Napolitano si è trovato a gestire una situazione simile, di crisi dell’assetto bipolare su cui è stata fondata la “Seconda Repubblica” e di transizione verso un complesso e non ancora stabilizzato tripolarismo.

Napolitano nel 2006 è salito al Colle da Vicolo dei Serpenti con una legittimazione debolissima, mentre pochi mesi fa ha percorso la strada verso la sua dimora privata come un “Re della Repubblica”. Come si spiega questa trasformazione?

Nel 2006 Napolitano è stato eletto al quarto scrutinio con una maggioranza risicata (il 53,8%), grazie ai voti della parte politica che aveva vinto le elezioni con un margine inferiore all’1% e con la contestazione aperta del centro-destra. Il primo Presidente della Repubblica ex comunista appariva perciò all’inizio del settennato debole e bisognoso di guadagnare una più larga base di consenso fra i partiti. Il turned point si è realizzato nel 2011. In uno scenario frammentato e sotto l’attacco speculativo al debito sovrano, che preannunciava una tutela della Troika per l’Italia, il capo dello Stato, che nella prima parte del suo mandato aveva operato per la maturazione e il consolidamento dell’assetto bipolare, si è candidato a gestirne e la ristrutturazione, esercitando funzioni di supplenza sia del Governo, sia dell’opposizione parlamentare. Del primo, screditato sul piano internazionale e lacerato da divisioni e frazionismi; ma anche della seconda, che non sembrava in grado, dopo la caduta di Berlusconi, nel novembre 2011, di fornire una credibile alternativa al Governo dimissionario, divisa al suo interno dalla scelta del candidato alla Premiership e ancora carente di legittimazione internazionale. Si è giunti così alla formazione del Governo Monti, che ha segnato lo zenit del potere di direzione politica di Napolitano, il suo capolavoro tattico, per l’abilità con cui egli ha saputo imprimere agli eventi il corso desiderato. Dopo le elezioni del 2013, considerate un “terremoto”, Napolitano è stato chiamato a rimediare con la sua iniziativa diretta alla paralisi decisionale prodotta dal risultato elettorale e dalla disperante debolezza strategica dei partiti. E come nel novembre del 2011 aveva pilotato la crisi verso lo sbocco montiano, così ha indirizzato le consultazioni del febbraio/marzo 2013 verso un governo di larghe intese PD/PDL/Scelta civica, sorretto dall’impossibilità di alternative immediate più che da un’oggettiva forza politica e assistito nella sua navigazione dallo stesso Napolitano, la cui rielezione è stata un tassello decisivo del patto di coalizione fra le forze di maggioranza. Da un “Governo del Presidente” si è passati così a un Presidente “di Governo”, che ha avuto un ruolo determinante nella formazione della compagine ministeriale e nella stessa elaborazione del programma del Gabinetto Letta.

Il professor Gino Scaccia

Il professor Gino Scaccia

Un momento di tensione durante la presidenza Napolitano c’è stato dopo la sentenza della Corte Costituzionale che ha dichiarato incostituzionale la legge elettorale c.d. Porcellum. Molti costituzionalisti hanno difeso il mancato scioglimento delle Camere. Qual è la Sua posizione al riguardo?

La Corte Costituzionale con la sentenza 1/2014 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del Porcellum, nella parte in cui prevedeva l’assegnazione di un premio di maggioranza senza una soglia minima di accesso e la presentazione di liste interamente “bloccate” di candidati, precludendo all’elettore la conoscibilità e dunque la scelta consapevole dei propri rappresentanti. Nel dibattito politico che immediatamente ne è seguito si è avanzata la tesi, sostenuta soprattutto da FI e il M5S, che i parlamentari dovessero ormai decadere e, nelle letture più catastrofiste, che sarebbero stati travolti retroattivamente, dopo la pubblicazione della decisione, anche tutti gli atti compiuti dalle Camere dal loro insediamento, comprese le “nomine” del Governo e del capo dello Stato.

Napolitano si è affrettato a gettare acqua sul fuoco. Nel corso di una visita a Napoli, ha osservato che il comunicato stampa della Consulta «espressamente si riferisce al parlamento attuale dicendo che esso stesso può ben approvare una riforma della legge elettorale», con ciò ammettendo che vi sia «continuità nella legittimità» delle Camere. E in effetti, come la Corte ha chiarito nella sentenza n. 1 del 2014, in forza dei principi di certezza dei rapporti giuridici e di continuità dell’ordinamento, il Parlamento è giuridicamente legittimo nella sua composizione, e legittimi e non rimovibili sono tutti gli atti da questo compiuti prima dell’annullamento della legge elettorale. Il piano della legalità formale (sul quale esclusivamente si colloca la sentenza della Corte) va tuttavia tenuto ben distinto da quello della legittimazione politica. Nessuno dubita che le Camere «sono organi costituzionalmente necessari ed indefettibili e non possono in alcun momento cessare di esistere o perdere la capacità di deliberare» in forza del principio di continuità (così sent. n. 1/2014, punto 7 del Cons. dir.). Ma il principio di continuità non può certo autorizzare la proroga con pienezza di poteri di Camere formate in base a meccanismi di voto illegittimi. Ammesso e non concesso che la sentenza di incostituzionalità della legge elettorale non incida sulla legittimità giuridica degli atti delle Camere compiuti dopo la pubblicazione della sentenza per l’operare della prorogatio, è comunque arbitrario concluderne che il Parlamento resti in funzione con i pieni poteri costituzionali. E’ infatti evidente che la dichiarazione di incostituzionalità ha causato un calo di forza rappresentativa del Parlamento, minandone la legittimazione politica. Come può riconoscersi piena legittimazione a un organo formato sulla base di una legge elettorale che – secondo i giudici costituzionali – ha prodotto «un’alterazione profonda della composizione della rappresentanza democratica, sulla quale si fonda l’intera architettura dell’ordinamento costituzionale vigente»; e ha coartato «la libertà di scelta degli elettori nell’elezione dei propri rappresentanti in Parlamento, che costituisce una delle principali espressioni della sovranità popolare», contraddicendo il principio democratico, su cui poggiano le istituzioni repubblicane? E chiarito, come ha fatto la Consulta, che l’esigenza di rappresentatività delle assemblee elettive è particolarmente pressante anche in ragione «delle delicate funzioni connesse alla stessa garanzia della Costituzione», come si può consentire che queste delicate funzioni siano esercitate da un Parlamento che – per dictum della Corte e non per vox populi – è frutto di meccanismi di voto gravemente distorsivi della rappresentanza democratica?

A suo avviso la teoria della fisarmonica, che presupponeva la forza del Presidente della Repubblica inversamente proporzionale a quella del governo, è superata. Ci può spiegare il perché?

Mi sembra che la diffusa e rassicurante metafora della “fisarmonica” presidenziale e l’esattezza geometrica dello schema secondo il quale i poteri di Governo e Presidente si pongono in rapporto di proporzionalità inversa siano oggi posti in questione da alcuni dati storico-politici.

Il primo proviene dall’esperienza repubblicana, la quale consiglia di non attendersi dai futuri Presidenti volontarie retrocessioni rispetto alle posizioni acquisite. Nessun Presidente, infatti, al di là delle dichiarazioni di facciata, ha interpretato le proprie prerogative in senso riduttivo e le conquiste ottenute anche a prezzo di strappi o forzature costituzionali da Presidenti iper-interventisti sono state in seguito acquisite all’arsenale quirinalizio, perdendo il loro legame con il precedente che le aveva determinate.

Il secondo elemento da considerare è che il potere, e dunque anche il potere presidenziale, tende a strutturarsi burocraticamente, ad assumere dimensione istituzionale. Non è un caso che gli Uffici della Presidenza della Repubblica, in corrispondenza con l’espansione dei poteri del Colle, si sono andati sempre più strutturando come un Cabinet parallelo a quello del Governo. Ebbene, mi pare improbabile che queste strutture siano smantellate o anche solo depotenziate; al contrario esse rendono tangibile e quasi fisicamente afferrabile quella funzione quirinalizia di “tutela” sul Governo che è così difficile ricondurre a una sistemazione teorica.

Il terzo elemento da considerare attiene al venir meno delle due convenzioni che – nella prima Repubblica – tenevano in equilibrio la forma di governo: la conventio ad excludendum e la derivata convenzionead integrandum, rivolta a garantire ai partiti esclusi dall’area di governo l’attiva compartecipazione – in Parlamento – alla gestione della cosa pubblica. Venute meno entrambe le conventiones con l’avvento della “Seconda Repubblica” e nella perdurante assenza di nuovi accordi capaci di impedire alla lotta partitica di scaricarsi con esiti distruttivi sugli equilibri istituzionali, il Presidente è rimasto privo di una cornice condivisa entro cui inserire la propria attività di intermediazione politica e si è trovato anzi a supplire con proprie decisioni all’assenza di queste regole convenzionali. E’ diventato esso stesso un elemento decisivo per orientare in un senso o nell’altro l’evoluzione del sistema politico-istituzionale.

L’esperienza di Mattarella alla Corte Costituzionale sta influendo sul modo di svolgere la sua funzione presidenziale?

Nel tratto esteriore, è evidente che la presidenza di Mattarella si va delineando come più “silenziosa”, o se si preferisce meno arrembante rispetto a quella di Napolitano; ma nella sostanza delle cose, non credo ci saranno arretramenti nell’esercizio della funzione di garanzia. Sono al contrario persuaso che la formazione giuridica di Mattarella e la sua esperienza da giudice costituzionale daranno una forte connotazione tecnica, e quindi neutrale, ai suoi interventi. Del resto, mi pare significativo che, in un settore di cruciale importanza qual è il controllo sulle leggi e gli atti equiparati la nuova Presidenza si sta mostrando altrettanto rigorosa e severa di quella di Napolitano. E forse di più.

(Silvia Perugi/com.unica 8 agosto 2015)

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